Por Alejandro Martínez
Tengo la suerte de aunar una visión poliédrica frente a las distintas instituciones del Estado. La primera lente me viene dada por mi condición jurista, puesto que un andamiaje conceptual adecuado es elemento necesaria para enfocar aquellas sin reduccionismos. La segunda lente me viene dada por ser participante en un torneo de debate sobre la institución que inaugura esta breve reseña: el Senado (con mayúsculas), y el senado español (con minúsculas). O si se prefiere en otros términos, disertaré sobre la idea que fundamenta la institución, y la traducción real de dicha institución en un orden jurídico concreto. Permítaseme hacerlo de manera argumentativa.
De entre todos los fundamentos teóricos del Senado, tres son los que tienen una virtualidad viva, por cuanto existen o existieron en una historicidad dada, a saber: a) el Senado como cámara de representación territorial, b) el Senado como cámara de separación/equilibrio de poderes, y c) el Senado como cámara re-estamentaria.
La primera responde a un análisis hegeliano propio del historicismo alemán del siglo XIX, construyendo la teoría de la representatividad sobre tres conceptos: representación nacional o popular (liberalismo jurídico) y representación territorial (comunitarismo jurídico) que juntas suman la representación compuesta. La popular responde a construir la voluntad general sobre el sujeto político-público “pueblo” (por cuando encarna el elemento de la población, junto a territorio y soberanía de la Teoría del Estado de Jellinek), necesariamente unitario. Este sujeto por ser público (demanial), tiene que ser participado en estricta igualdad por todos los sujetos individuales con derechos políticos (ciudadanos), de ahí que la base territorial a efectos de elección general (España) o federal (Alemania) deba de ser todo el territorio del Estado. Esta representación corre a cuenta de la Cámara Baja. La representación territorial, por otro lado, busca la representación de instituciones (que no territorios) singulares que por hechos diferenciales sea requerida para vertebrar el Estado, como pueden ser los ejecutivos, los parlamentos o grupos populares de ciertos territorios. Con la voz territorios no se entiende al territorio como sujeto político, sino como distrito donde están las instituciones a representar; sensu contrario, si aceptáramos la tesis de los territorios, cuando se representase al pueblo español o alemán, también se estaría representando a un territorio, por cuando en las elecciones siempre hay una base de territorial (distrito electoral). La representación, dada la complejidad de los Estados modernos, debe alcanzar también a las instituciones y no solo los sujetos que integran el pueblo (ya en la Cámara Baja), recordemos que representar es hacer presente aquello que no está. De esta última función de ocuparía la Cámara Alta. El paradigma de estas dos representaciones es Alemania y su Banderat, con las instituciones ejecutivas de los Landers
La segunda de las funciones del Senado es la separación de poderes, promocionado el check and balance con mayorías políticas de distinto color en cada Cámara, con un bicameralismo fuerte, como en Estados Unidos, que lo combina de forma inteligente con un sistema presidencialista.
La tercera de las funciones, parte de una posición de fuerza de la nueva clase burguesa, tras la Revolución Francesa, junto a la aristocracia española, que no fue pasada por la guillotina con la llegada del constitucionalismo, como si hicieron otros. Ejemplos de estas cámaras de contención de las clases populares (incardinadas en la Cámara Baja), son las Cámaras Altas (véase la simbología) como fue la Constitución española de 1869.
Estas son los tres Senados, las tres ideas que son invocadas para una institución política concreta, en este caso, el senado español. Sin embargo, veremos cual responde a la sustancia del Senado español.
Quitándonos el traje de normativismo ilusorio, es necesario interpretar la Constitución de forma unitaria, con los preceptos instrumentales y no solo los descriptivos, para ver la virtualidad del sollen (deber ser) frente al sein (ser) del Senado. El art. 69.1 CE describe que el Senado es la cámara de representación territorial, sin embargo, con cuatro premisas prescriptivas se niega esta descripción: a) las Cortes (Senado y Congreso) representan al pueblo español (art. 66.1. CE) por tanto, se propugna la representación popular, no la territorial, por lo que esa representación popular solo se bifurca en dos Cámaras, pero no es una distinta; b) la circunscripción electoral es la provincia (art. 69. 2 CE), yuxtapuesta a la del Congreso, induce a pensar que la CE confunde los conceptos que usa, otra vez parece sustituir representación territorial por representación popular, puesto que en estos términos el poder político y está en las CCAA, no en las provincias; c) Los cuatro senadores de base por provincia (69.2 CE) ultra-representan las provincias rurales y menos pobladas (las dos Castillas), frente al resto, incluidas Cataluña, y País Vasco en menor medida; y d) Las designaciones de las CCAA apenas representan 1/5 de los senadores (art. 69.5 CE). Es fácil concluir que no existe representación territorial de las CCAA, que es donde se encuentra el problema de Estado actual. Por lo cual, nuestro senado no responde a la primera función, y la Constitución se contradice (por mucho que quiera salvar esto el TC proponiendo la provincia como base territorial).
Respecto al equilibrio de poderes, check and balance, que si bien no es el principal problema de orden territorial español, es sano para una democracia representativa con virtualidad y no como mero discurso. Basta decir que la participación en la legislación del Estado es nula, donde el veto del Senado a un proyecto de Ley es meramente suspensivo, capaz de ser superado por la Cámara baja con mayoría absoluta, o simple pasados dos meses (art. 90 CE). Por ello, esta función tampoco está en nuestro Senado.
Nuestra Constitución no podía reclutar a los Grandes de España como hizo antaño el constitucionalismo español, pero si podía reclutar, situando la base electoral en las provincias, ultrareprentando a las rurales, y con listas abiertas y sistema mayoritario, a los caciques locales del antiguo reino de Castilla, hasta que la lógica de la disciplina de partidos integrara en su seno al propio caciquismo. La relación de comisiones-concesiones entre el bipartidismo y el medio-alto empresariado (constructoras) podría relacionarse con este punto. De ahí que la única función con primacía del Senado español sobre el Congreso sea habilitar al Gobierno para tomar las medidas necesarias sobre las CCAA (art. 155 CE), que consistiría en suspender los privilegios (competencias) por su deslealtad institucional. En consecuencia, el Senado no solo no es la Cámara de los territorios, sino que es el látigo que existe para disciplinarlos. Es innegable que, si bien ya no responde a una función aristocrática, sí que se intentó integrar al caciquismo español, aunque la lógica de los partidos ha reformulado el Senado como cámara de resistencia del partido derrotado en las elecciones generales, con sesgo conservador (2004-2008)
Si representar es hacer presente lo que no está, tengo que afirmar que las Comunidades Autónomas no están presentes en el Estado. Dicha tesis parece contradictoria con un Estado descentralizado competencialmente, (donde las CCAA son soberanas con sus competencias exclusivas), pero hay que tener en cuenta que las CCAA no participan en las competencias del Estado, como si el Estado español fuera algo distinto a ellas. Tenemos un sistema político de Estados vasallos en la legislación exclusiva del Estado-popular (Cámara Baja) pero soberanos en su marco de privilegio competencial (Parlamentos autonómicos), en vistas de que las CCAA tienen más competencias o menos según el grado de identidad (mi interpretación del art. 2 CE cuando habla de nacionalidades); eso y los fueros vasco y navarro, claramente pre-modernos, como contrato de adhesión, avalan este argumento. Por otro lado, que la constitución dejase el marco competencial abierto, convirtió las competencias del Estado en moneda de cambio para legislar, como en 1996-2000 o 2004-2008. Desde esa perspectiva, los Ejecutivos de las CCAA (especialmente los nacionalismos periféricos) han saltado el Senado, reuniéndose de forma bilateral con el Ejecutivo del Estado, recordando al “enfrentamiento controlado” entre el Shogun y el vasallo, que pide privilegios frente al resto. En cuanto la negociación falla, cada uno estira sus competencias hasta romper el orden territorial, como está ocurriendo a día de hoy.
Visto que el Senado no responde a la función a) y b) sino que tiene tintes de la c), con esa especie de complemento caciquil en principio, y partidista después, hemos localizado ya la disfuncionalidad. La desintegración territorial (iniciada en Cataluña), es hecho manifiesto que no necesita probarse. De aquí a la aplicación de los estados de excepción, la suspensión de la Generalitat, y la aplicación del delito de sedición al presidente de la misma, siembran el terreno para categorizar la situación como pueblo ocupado o re-colonial, que sería más defendible desde el Derecho Internacional para promocionar la independencia.
Por todo ello, es evidente que el Senado debe reformarse. Otro debate es el modelo a seguir, en mi caso, apuesto por el Bundesrat alemán, ya que en la representación territorial está el problema e integra ese necesario check and balance. Hay que encarar el problema territorial, nuestro particular Sísifo, de una vez por todas.
