Cuando pensamos en el trabajo del Gobierno de España solemos tener en mente al presidente y sus ministros reunidos tomando decisiones en la mesa del Consejo de Ministros. No obstante, hay otros órganos que son esenciales en el funcionamiento rutinario del Gobierno. En este artículo trataré de arrojar luz sobre lo que hay antes del Consejo de Ministros, poniendo especial énfasis en: 1) cómo se preparan sus reuniones, 2) otras reuniones entre ministros que no se celebran en el Consejo de Ministros.
Podrían escribirse ríos de tinta sobre los detalles del funcionamiento de un Gobierno pero he querido acotar el artículo a los dos asuntos mencionados anteriormente, que creo que sirven para dar una visión general. A lo largo del texto adoptaré un enfoque formal, jurídico, atendiendo a la normativa que regula el funcionamiento del Gobierno. Soy consciente de que en un Gobierno, más allá de lo reglado, pueden existir otros mecanismos de coordinación y debate como llamadas de teléfono o reuniones informales –pienso en los famosos “maitines” para engrasar el actual Gobierno de coalición, así se refiere la prensa a estos encuentros habituales fuera de la agenda oficial–. Este artículo, que probablemente sea más aséptico, tratará de centrarse en el interior del Gobierno como institución, partiendo del marco normativo y recorriendo aquellos lugares que normalmente el ciudadano, familiarizado únicamente con el Consejo de Ministros, no ve.
Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios
Este órgano de colaboración y apoyo al Gobierno es de vital importancia para coordinar la acción del Ejecutivo y preparar los asuntos que se llevan a los Consejos de Ministros. Como su nombre indica, la Comisión General está integrada por los Secretarios de Estado y los Subsecretarios de los distintos Ministerios. ¿Quién puede presidir la Comisión? La persona titular de una Vicepresidencia del Gobierno o la titular del Ministerio de la Presidencia. Actualmente, Félix Bolaños preside la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, tomando el relevo de Carmen Calvo; en el Gobierno de Rajoy la persona que desempeñaba esta función era Soraya Sáenz de Santamaría.
La Comisión General es una suerte de filtro para determinar qué asuntos pasan al Consejo de Ministros y en qué condiciones lo hacen. ¿Cuál es el proceso? Cada Ministerio presenta una lista de lo que, a su juicio, ha de examinar el Consejo de Ministros. El Presidente de la Comisión General aprueba el orden del día, también conocido como “índice negro”, pudiendo excluir del mismo aquellos asuntos que no cumplan con las formalidades exigidas o que, por su peculiar naturaleza, deban ser tratados en una reunión posterior. Una vez tenemos el orden del día de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, se celebra la reunión y gracias a la misma quedan ordenados para el Consejo de Ministros dos grupos de asuntos:
- Índice verde del Consejo de Ministros. Son aquellos asuntos sobre los que la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios ha informado favorablemente. Tales asuntos pasan al Consejo de Ministros para su rápida aprobación formal, sin que se produzca debate salvo que algún ministro lo pida expresamente. El índice verde es la primera parte del orden del día del Consejo de Ministros, aquello que se despacha fácilmente.
- Índice rojo del Consejo de Ministros. Son los asuntos de mayor importancia, aquellos que deben ser debatidos por el Consejo de Ministros. Son parte del índice rojo:
- Todo texto que pueda devenir en ley, aunque haya recibido el visto bueno de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Es decir, son parte del índice rojo todo anteproyecto de ley, todo proyecto de real decreto-ley y todo proyecto de real decreto legislativo, que en caso de aprobarse por el Consejo de Ministros pasarían a ser, respectivamente, proyectos de ley, reales decretos-leyes y reales decretos legislativos.
- Asuntos importantes que el Presidente del Gobierno quiera debatir. Dentro de esta categoría entraría, por ejemplo, un proyecto de real decreto de especial relevancia política, económica o social.
- Asuntos sobre los que no ha habido acuerdo en la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y se entienda que solo pueden ser resueltos por el Consejo de Ministros.
Como podemos apreciar, la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios es una pieza esencial para el funcionamiento del Gobierno, actuando como filtro. ¿Qué sucede si hay discrepancias en la Comisión General? Su Presidente –que, como hemos dicho, es un Vicepresidente o el Ministro de la Presidencia– puede tomar dos decisiones: a) mantener el asunto sobre la mesa de la Comisión General, dejándolo para más adelante; b) elevarlo, incluyéndose en el índice rojo del Consejo de Ministros.
Todos los asuntos tratados en el Consejo de Ministros pasan por el examen de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, a excepción de algunos nombramientos y de aquellas cuestiones que, por razones de urgencia, el Presidente del Gobierno someta directamente al Consejo de Ministros.
Comisiones Delegadas del Gobierno
Como adelanté en la introducción del artículo, existen reuniones entre ministros que no se celebran en el Consejo de Ministros. Se trata de las Comisiones Delegadas del Gobierno, cuyas deliberaciones también son secretas; a las mismas acuden, además, otros cargos como los Secretarios de Estado. La función de las Comisiones Delegadas es examinar aquellos asuntos que afectan a varios Ministerios, buscando acuerdos para elaborar propuestas conjuntas que elevar después al Consejo de Ministros. Asimismo, las Comisiones Delegadas pueden resolver aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, no requieren ser elevados a Consejo de Ministros.
Cada Presidente del Gobierno, al diseñar la estructura de su Ejecutivo, crea las Comisiones Delegadas y determina: 1) a qué Ministerios engloba cada una de ellas, 2) quién las preside. En ese proceso de diseño de estructura gubernamental se deben tener en cuenta los (des)equilibrios de poder entre ministros y el peso político que se quiera otorgar o quitar.
Actualmente existen cinco Comisiones Delegadas del Gobierno: Asuntos Económicos, Consejo de Seguridad Nacional, Asuntos de Inteligencia, Reto Demográfico y Agenda 2030. Al final del artículo incluiré una tabla explicativa que recoja qué Ministerios engloba cada una de las Comisiones Delegadas y quién preside las mismas. El Consejo de Seguridad Nacional, como Comisión Delegada que es, será incluido en la infografía, pero tiene unas peculiaridades en las que no entraré por cuestiones de espacio.
Probablemente, la Comisión Delegada en la que se generan debates más intensos es la de Asuntos Económicos. Esta Comisión Delegada es crucial en el trabajo rutinario de un Gobierno, sus reuniones pueden ser vistas como auténticos campos de batalla entre ministros. Por ello, quiero detenerme a hacer unos cuantos apuntes al respecto antes de presentar la tabla y de dar por finalizado el artículo.
La Comisión Delegada para Asuntos Económicos trata de coordinar las decisiones que los Ministerios del área económica o con más implicaciones económicas quieran llevar a su aprobación al Consejo de Ministros –aunque casi todo o todo en política tiene dimensión económica–. Según un viejo dicho todos los gobiernos son de coalición entre el Ministro de Hacienda y el resto de ministros, por los choques que se generan a la hora de establecer prioridades de gasto público. Si bien es cierto que el proceso estrictamente presupuestario tiene muchas peculiaridades y que ahí entran en juego otros órganos –su explicación merecería otro artículo–, la Comisión Delegada para Asuntos Económicos tampoco está libre de esas tensiones políticas. Si ese viejo dicho se aplica a los gobiernos de un solo partido, imaginen las discrepancias que pueden surgir en el caso de gobiernos de coalición entre varios partidos.
Supongo que esta introducción basta para revelar el peso político que asume la persona que preside la Comisión Delegada para Asuntos Económicos. Presidir esta comisión delegada conlleva tener que articular diversos intereses sectoriales y las visiones que defiende cada departamento ministerial, buscando coordinar políticas en propuestas conjuntas previas al Consejo de Ministros –algo que no siempre es posible–. La Presidenta de la Comisión Delegada para Asuntos Económicos controla la agenda, pudiendo frenar los temas sine die, siendo el Presidente del Gobierno el único que, en ese hipotético caso, puede acelerarlos, además de resolver las discrepancias entre ministros en la dirección que crea correcta.
La decisión de quién preside la Comisión Delegada para Asuntos Económicos es una de las más importantes que toma un Presidente del Gobierno al configurar la estructura del Ejecutivo. Fíjense si es importante que Rajoy no quiso colocar ni al ministro de Economía ni al de Hacienda allí, optando por concentrar en él mismo ese poder. Véase al respecto el Real Decreto 1886/2011 de 30 de diciembre, que, de forma totalmente inusual, otorga la presidencia de la Comisión Delegada para Asuntos Económicos al Presidente del Gobierno; Rajoy, además, designó como Secretario de la misma al Director de la Oficina Económica del Presidente del Gobierno.
Esto no es baladí. Como afirma Blanca Fernández Barjau, “la presidencia y secretaría de esta Comisión juegan un papel clave, incluso previo a la propia reunión, para asegurar que el enfoque de las iniciativas ministeriales tenga encaje en la política económica del Gobierno o reorientarlo en caso contrario para asegurar la coherencia de la política económica”.
En el actual Gobierno de Pedro Sánchez la Presidenta de la Comisión Delegada para Asuntos Económicos es Nadia Calviño, Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital, mientras que la función de Secretario de la Comisión Delegada la ejerce el Secretario de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa. Todo ello en virtud del Real Decreto 399/2020, de 25 de febrero.
A continuación de la bibliografía, presento la tabla prometida sobre las actuales cinco Comisiones Delegadas del Gobierno. Los nombres de algunos Ministerios se han simplificado para no sobrecargar el esquema.
BIBLIOGRAFÍA:
- “A propósito de la comisión delegada del Gobierno para asuntos económicos”. Blanca Fernández Barjau. 28/06/2018. La Vanguardia. https://www.lavanguardia.com/vida/20180628/45460746330/a-proposito-de-la-comision-delegada-del-gobierno-para-asuntos-economicos.html
- “Comentarios a la Ley del Gobierno” (2002). Claro J. Fernández-Carnicero, Tomás González Cueto, Andrés Jiménez Díaz, Fernando Santaolalla López. Instituto Nacional de Administración Pública.
- “Instrucciones para la tramitación de asuntos en los órganos colegiados del Gobierno” (2017). Aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de julio de 1996 y modificado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de julio de 2017.
- Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
- Real Decreto 1886/2011, de 30 de diciembre, por el que se establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno.
- Real Decreto 399/2020, de 25 de febrero, por el que se establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno.
- Real Decreto 507/2021, de 10 de julio, por el que se modifica el Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales.
- Real Decreto 508/2021, de 10 de julio, sobre las Vicepresidencias del Gobierno.
- Real Decreto 586/2021, de 20 de julio, por el que se modifica el Real Decreto 399/2020, de 25 de febrero, por el que se establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno.
