En el marco de la tercera temporada de la aclamada serie ‘House of Cards’, producida y emitida por Netflix, hoy hablaremos de la resolución ‘Unión pro Paz’ del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, o de cómo Claire mete a Frank Underwood en un lío por amenazar a su homólogo ruso con usarla.
Unión pro Paz es una resolución que permitía a la Asamblea General de las Naciones Unidas “encargarse de asuntos del Consejo” cuando en éste no se alcanzara unanimidad sobre asuntos peliagudos, y su bloqueo perjudicara a la ONU y a la sociedad internacional en general “cuando peligren el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales”.
El imaginario colectivo de los medios estadounidenses ha dado a esta resolución un poder que no tiene a lo largo de los años, o al menos, han interpretado mal de qué forma ejerce su poder sobre los asuntos internacionales.
Antes de meternos con la embajadora Underwood, vamos a hacer una pequeña revisión de lo que esta resolución realmente puede ofrecernos:
Unión pro Paz admite que no está en su espíritu reemplazar al Consejo de Seguridad en el ámbito del ‘mantenimiento de la paz y seguridad internacionales’ y, de hecho, las medidas que contempla son recomendaciones que no tienen vinculación jurídica, ésto es: No son oponibles por la fuerza a ningún estado miembro. Si la Asamblea General acuerda instar a los miembros a apoyar a los cascos azules de la ONU en las operaciones de mantenimiento de la paz en Angola, es decisión de cada uno acatar la recomendación o no.
Solo se ha usado 10 veces, 9 de ellas para convocar extraordinariamente a la asamblea general entorno a cuestiones urgentes de la sociedad internacional y solo una para sobrepasar la falta de unanimidad del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, e instar a los miembros a enviar tropas de paz a Corea. Y ni siquiera esa vez fue referenciada explícitamente para justificar la inmiscusión de la Asamblea en los temas del ‘hermano mayor’, el Consejo.
Puede deducirse que la resolución Uniting for Peace sirvió en su momento de creación para materializar una necesidad del momento: Si queremos que esta organización funcione, debemos hacer algo para pasar por encima del bloqueo del Consejo cuando los miembros permanentes no logren ponerse de acuerdo, y debemos razonarlo y ponerlo sobre el papel, darle legitimidad.
Eso es la resolución Uniting for Peace. Es una justificación que crea un consenso consciente de todos los Estados de que, aún reservándose sus competencias, las Naciones Unidas debían tener una mayor flexibilidad para ser competentes. Esta resolución permitió que convocar reuniones extraordinarias de la Asamblea General se convirtiera en algo posible, y además deseable. A día de hoy, algunas de las reuniones de carácter extraordinario que comenzaron en los 60 u 80 se han convertido en asambleas intermitentes de discusión y consenso sobre temas aún candentes, como el conflicto palestino-israelí. La resolución 377 creó una vía para el acercamiento contínuo de los representantes de los diferentes países en el seno de las Naciones Unidas, y con ello, una vía para el consenso.
Ésto es lo que dice la doctrina, y también lo que ha demostrado la experiencia.
En los medios y en la televisión en general, – en la americana en particular -, sin embargo, siempre ha gustado darle a esta resolución un carácter patriótico, salvador y justiciero, en House of Cards, Claire, ahora embajadora de EE.UU en la ONU, pregunta a Cathy Durant, Secretaria de Estado (Asuntos Exteriores):
– ¿Y tú, qué harías?
Claire necesita enviar tropas de los estados miembros (la clásica coalición internacional) a una operación de mantenimiento de la paz en el Valle del Río Jordán, y se enfrenta al veto ruso en el Consejo de Seguridad, cuya negativa deviene no de un rechazo genuino al plan, si no de una cuestión de intereses: El tira y afloja que se traen el presidente Underwood y su homólogo ruso, Petrov.
Cathy contesta, en lo que parece ser un ademán de absoluta brillantez:
– Bueno… hay un precedente, la resolución ‘Unión pro Paz’.
Nos permitiría pasar por encima del veto ruso y llevar la cuestión a la Asamblea general. Ésto es, con un poco de suerte y convenciendo al número suficiente de embajadores, tenemos la resolución aprobada.
La reacción tan pragmática de Durant ya pone algo de manifiesto: En materia de cooperación entre estados, todo es cuestión de incentivos. Y cuando se trata de intereses estratégicos, de ‘high politics’, aún tratándose del seno de la ONU, y presumiendo que en la cartera de incentivos de nuestros embajadores los valores y la ética juegan un papel predominante, éstos no dejan de ser representantes del ‘interés nacional’ de cada uno de sus estados.
En este sentido, preservando la formalidad en la sala oval, debemos imaginar la Asamblea General como una cámara de representantes, como un congreso cualquiera de un estado democrático. En la defensa de una resolución pueden jugarse alianzas, intereses estratégicos y posiciones de poder.
En la serie, vemos como el embajador ruso, más allá, lo agresivo de usar esta resolución ¿Por qué?
Hay un entendimiento implícito en esta resolución, que en parte explica porque en ninguna ocasión ha sido citada directamente por los estados para justificar su uso, y es que, normalizar el hecho de hacerle referencia comenzaría a echar abajo la imagen que tenemos de ella como subsidiaria, como algo de extrema necesidad, aunque en la práctica los procedimientos que plantea se hayan adoptado en la agenda diaria de las Naciones Unidas.
– Voy a usar Uniting for Peace.
– ¿Qué? Así justificamos entrar en Guerra con Corea del Norte.
La reacción de Frank representa brillantemente, no solo la posición implícita de reticencia de cualquier estado, si no la posición particular de los EE.UU, cuya reticencia a usarla en casos extremadamente justificados (como la guerra en Irak, o la intervención en Siria con los vetos de Rusia y China) le han llevado a elegir en muchas ocasiones actuar por su cuenta y con independencia de la ONU para resolver asuntos que afectaban a la seguridad internacional. Estas actuaciones han resultado claves en la conformación del poder de la ONU para lograr ser el canalizador de las fuerzas nacionales, de la cooperación multilateral, extremadamente necesaria en un mundo con problemas cada más transversales, que nos afectan a todos, y cada vez más acuciantes.
De hecho, el antiguo asistente del secretario general de la ONU, Francesc Vendrell, justificaba así la falta de atención a la resolución en los últimos años “It has rarely been invoked of late, perhaps because of US concern that it could be used whenever it casts its veto on resolutions regarding Israeli actions in Palestine“. Lo hemos entendido bien. ‘Puede que EE.UU no la use por no sentar precedente y ponérselo fácil a sus compañeros de la mesa oval para pasar por encima de su veto constante a cualquier acción para sancionar a su aliado estratégico, el estado de Israel, cada vez que viola los derechos del pueblo Palestino’.
También se entiende así la volatilidad y la absoluta desconfianza de la embajadora Israelí ante las presiones de Claire para apoyar su resolución. Quizá en las relaciones entre Estados en la salvaje sociedad internacional no suceda de la misma manera, pero en el seno de las Naciones unidas, el efecto dominó es una constante en las relaciones de poder entre los estados y los grupos de estados. En el escenario que nos dibuja Beau Willimon, el representante de Zimbabwe acaba retirando su apoyo a la propuesta de Claire gracias a un claro soborno Ruso: En forma de un paquete de ingente ayuda al desarrollo.
Uniting for Peace sentó un precedente al provocar que se usara su contenido sin el significante de apuntar a su texto completo y todo lo que ello podía suponer en términos de legitimidad. De la misma forma, y por ésto mismo, hay una necesidad de ver cómo difieren las prácticas de la ONU y las que propone la resolución, y de ‘magnificar’ las consecuencias del uso de esta resolución, precisamente por el temor de que, una vez referenciada en una acción internacional de gran calado, se pierda el miedo a su uso y los miembros permanentes se pasen el día bloqueando decisiones unos a otros.
Pero éste es el pez que se muerde la cola. Y además peligroso: No queremos imaginar un escenario en el que, en lugar de ser 5 hienas buscándose las cosquillas, tengamos a representantes de 193 países haciendo uso de sus mejores cartas para atraer y rechazar votos sobre las cuestiones más importantes que afectan a la humanidad. Un parlamento global (aunque con resoluciones no vinculantes) en la práctica.
¿No os parece un escenario apocalíptico?